Реклама на сайте

Наши партнеры:

Ежедневный журнал Портал Credo.Ru Сайт Сергея Григорьянца

Agentura.Ru - Спецслужбы под контролем

© Agentura.Ru, 2000-2013 гг. Пишите нам  Пишите нам

Касса закрытого типа

Данные о финансировании сотрудников спецслужб в разделах бюджета прописаны фиктивно

Андрей Солдатов /Опубликовано в "Новой газете"/

Два самых главных секрета ФСБ — это численность спецслужбы и размер ее бюджета. Правда, иногда эксперты пытаются подсчитать сотрудников Лубянки, но проверить их выкладки невозможно, ведь последняя официальная цифра — 4000 сотрудников центрального аппарата — была озвучена в указе президента Ельцина еще в 1999 году. Тайна же финансирования спецслужбы охраняется еще более тщательно.

Иван САФРАНЧУК, директор московского представительства Института мировой безопасности (ранее Центр оборонной информации), обобщил информацию о финансировании силовых ведомств из федерального бюджета в период с 1994 по 2006 год.

— Иван, почему вы этим занялись?

— Либеральные партии, обсуждая проблемы силовых ведомств и военных, в основном затрагивают социальную тематику, то есть, например, призыв. Мне же казалось, что это важно, но недостаточно. Необходимо еще смотреть на эти проблемы с позиции налогоплательщика: как тратятся деньги. Кроме того, любопытно, как стыкуется политика в области безопасности, и деньги, которые на нее выделяются. Ведь часто декларируемые политические приоритеты не совпадают с реальным финансированием. При этом удивительно, но финансирование силовиков вызывает мало интереса. В России считается, что всем должны заниматься профессионалы. А демократия предполагает, что очень многими вещами занимаются непрофессионалы, для того чтобы за этими профессионалами следить. Конечно, без публичной политики решения принимаются быстрее и могут быть очень хорошими, но, во-первых, возрастает опасность стратегических ошибок, а во-вторых, эти ошибки тяжелее исправляются. Распределение бюджета — кульминация публичной политики. А в области национальной безопасности в России публичной политики минимум. Разные страны по разному решают эту дилемму «секретность — эффективность». Россия оптимальный для себя баланс в этой дилемме пока не нашла.

— Что вы считали?

— Я считал, сколько из федерального бюджета Россия тратит на военную, государственную (спецслужбы) и общественную (правоохранительная система) безопасность, а также на внешнюю политику. Мне было интересно посмотреть не только то, сколько тратится по факту, каковы тенденции, но и рассмотреть методологические вопросы — каковы оптимальные соотношения, классификации и т.д. Да, важная оговорка: я работал только с открытыми, не секретными вариантами федерального бюджета. Я специально не брал даже разные экспертные оценки. Только официальные публичные документы.

— Как вы считали бюджет спецслужб?

— Российский бюджет по американскому образцу делится на функциональную, ведомственную и экономическую классификации расходов. Нам тут важны первые две. Ведомственная — это распределение по ведомствам, функциональная — по функциям (госуправление, строительство и проч.). В бюджете есть раздел «Государственная безопасность и правоохранительная деятельность», а в нем — подраздел «Органы государственной безопасности». Это основной функциональный подраздел, через который финансируются спецслужбы, плюс подраздел «Органы пограничной службы» (эти ассигнования сейчас получает ФСБ, а раньше ФПС). В некоторые годы был еще «Фонд развития погранслужбы» — я его тоже учитывал, как и целевую программу «Госграница» (она существует с 2003 года). Но спецслужбы получают ассигнования не только, скажем, по профильным статьям функциональной классификации, но и по другим — строительство, образование, социальные расходы…

— Эти расчеты включают секретные статьи?

— Да, общая цифра подраздела «Органы госбезопасности» (ОГБ) включает секретные статьи. Как это выглядит на практике? Вот, например, бюджет 2005 года: в подразделе на ОГБ стоит цифра 62 млрд — это все расходы, в том числе секретные. В открытом варианте бюджета дана только эта общая цифра. А в приложении, где дается подробная разбивка бюджета для ОГБ, расписаны только 1,488 млрд — на международное сотрудничество. Подробности про остальные 60 с лишним миллиардов — в секретном приложении.

— То есть получается, что 99% расходов — это гостайна?

— Можно и так сказать. Но я бы хотел пояснить: дело не в процентах. Секретность должна быть оптимальной. При публичной политике все в целом открыто, но кое-что необходимо засекретить. В отсутствие публичной политики все в целом секретно, но кое-что можно раскрыть. России свойствен второй подход. Хотя случаются курьезы. Например, в 1990-е годы в ООН иногда предоставлялись данные о российских военных расходах, которые в самом российском бюджете считались секретными. Закон о гостайне у нас один и тот же: с 1997 года в него не вносилось принципиальных поправок, однако прозрачность бюджета силовиков за это время менялась очень сильно. ФСБ, Мин-обороны и другие силовики то прописаны в открытом варианте бюджета, то их там нет. Видимо, бюджет засекречивается не в соответствии с законом о гостайне, а по каким-то другим причинам.

— А кто обсуждает эти секретные статьи?

- В Госдуме есть комиссия по рассмотрению расходов РФ, направленных на обеспечение обороны и госбезопасности. В Совете Федерации формируется своя комиссия. Но что любопытно: до 1997 года вообще не было законных процедур принятия секретных частей бюджета.

— Как так?

— Только при подготовке бюджета на 1997 год предусмотрели порядок принятия секретных статей. Потом его прописали в Бюджетном кодексе, и с 1996 года в парламенте стали формировать группы для рассмотрения секретных статей. На практике справлялись очень просто: в половине бюджетов просто не было многих ведомств — например, Министерства обороны.

— Судя по вашим выкладкам, ФСБ тоже не было в бюджете. Например, с 1997 по 2000 год.

— Да, не было. Но в последние годы все силовики присутствуют в ведомственной классификации бюджета. Правда, на самом деле это фикция. И нет никакой разницы, есть они в ведомственной классификации или нет.

— То есть?

— В функциональной классификации расходов показаны общие цифры полностью, с учетом секретных статей. А в ведомственной нет — там общие цифры не полные, а только сумма несекретных статей. Вот бюджет 2006 года. По ведомственной классификации подраздел «Органы госбезопасности» распределен следующим образом — около 1,3 млрд для ФСБ, 1,8 млрд для ФСО и 650 млн для СВР. То есть, судя по ведомственной классификации, трем спецслужбам дали чуть больше трех млрд рублей. Теперь смотрим, сколько на самом деле было в функциональной классификации ассигновано на этот подраздел — 91 млрд рублей!

— То есть даже когда в бюджете появились расходы на ведомства, в этой строке ставят лишь небольшую часть из на самом деле полученных ими средств?

— Да. А сколько и какое ведомство получает из этой общей цифры — эта информация есть только в секретной части бюджета. В результате посчитать бюджет ФСБ отдельно невозможно. Мне кажется, это неправильно: не надо детализировать, но почему не дать общую сумму? Ведь если сейчас кто-нибудь откроет бюджет за 2006 год, то увидит, что ФСБ получила всего 13 млрд рублей (1,3 — по подразделу «Органы госбезопасности», еще 12 млрд — по разделу «Социальная политика»). Это — фикция. Понятно, что бюджет в несколько раз больше. По-моему, разумнее показать всю сумму, а вот детализации не давать. Так, как делается сейчас, это лишено всякого смысла.

— Видимо, показывают, чтобы в этой строчке хоть что-то было — такая видимость демократической процедуры…

— Наверное. Потому что когда этих ведомств в бюджете не было, то либералы начинали жаловаться. А теперь цифры появились. Но они просто заполняют место.

— Тогда как посчитать, что такое те 20%, на которые Путин на недавней коллегии ФСБ обещал увеличить бюджет этой спецслужбы?

— Непонятно, к чему он собирается их прибавить. К бюджету ФСБ, который секретен? Или к строке органы госбезопасности? Но она включает не только ФСБ.

— То есть посчитать эту цифру нельзя?

— Да. Потому что показанная цифра — это какая-то часть бюджета, при этом неизвестно какая.

— Насколько я знаю, вы анализировали рост не только бюджета безопасности, но и Министерства обороны. А вы сравнивали, чей бюджет растет быстрее?

— Сравнивал. Если принять все расходы на безопасность (то есть военные расходы, госбезопасность, правопорядок) за 100%, то соотношения такие: госбезопасность стабильно забирает около 10% (иногда повышается до 12 — 13%), а военные с 1992 года упали с 80% до 56%. Получается, что доля ГБ стабильна, военная доля падает, и за ее счет растет доля общественной безопасности (МВД, внутренних войск, Минюста, прокуратуры и исправительной системы).

Я не думаю, что было принято такое политическое решение, но вот что получается: доля бюджета госбезопасности стабильна, несмотря на войну с терроризмом и проч., а доля МВД, внутренних войск и прокуратуры растет. То есть очевидно, что с внешних врагов мы переориентировались на борьбу с врагами внутренними. В принципе так и записано в «Концепции национальной безопасности». Правда, я не уверен, что именно это имели в виду.

— А бюджет какого ведомства из органов правопорядка больше всего растет?

— Органов прокуратуры. В 2006-м им выделили 27 млрд, в 2005-м — 17, в 2004-м — 14, а в 2000-м — всего 3 млрд. То есть получается, что с 2000 года их финансирование выросло в восемь раз. Кто еще может с ними сравниться? Даже у внутренних войск рост только в шесть раз.

Под текст

Бюджет — не единственный источник финансирования спецслужб. Силовикам разрешили зарабатывать еще в 90-е годы. В законе «О государственной охране» (в прежней его редакции, до 2004 года) был отличный термин — служебно-хозяйственная деятельность, в результате которой образуются доходы, которые распределяются первым лицом ведомства.

В 2001 году с бизнесом спецслужб стали бороться. Было принято решение оставить силовикам право зарабатывать, но все доходы они должны были направлять в бюджет. Лишь одно ведомство не пострадало от этой реформы — Федеральная служба безопасности — за счет вливания в ее состав пограничников. После того как в 2003 году была упразднена ФПС, были приняты поправки в закон «О ФСБ». Был установлен новый порядок финансирования и материально-технического обеспечения спецслужбы. А именно: 1) финансовое и материально-техническое обеспечение осуществляется за счет средств ФСБ и «иных средств, предусмотренных законодательством РФ»; 2) «строительство, реконструкция и предоставление объектов, предназначенных для расквартирования органов ФСБ и ПВ, осуществляется… за счет средств ФСБ, а также средств организаций, по инициативе которых осуществляется строительство или реконструкция указанных объектов»; 3) органы ФСБ и ПВ вправе принимать во владение и в пользование от российских организаций и граждан транспортные средства и иное имущество, необходимые для выполнения задач ФСБ и ПВ.

Порядок использования этого имущества должен был определять директор ФСБ. Это как раз та схема, которая используется, если вам нужно поставить на ваш «мерс» чекистские номера: вы дарите машину Лубянке, ее ставят там на баланс, прикручивая номера ФСБ, а потом по решению главы ведомства вы получаете ее обратно. Эти формулировки в закон «О ФСБ» были практически дословно перенесены из закона «О пограничной службе РФ». В 2004 году формулировки по финансовому и материально-техническому обеспечению были скорректированы. Положение об «иных» средствах было убрано, однако положения о строительстве и принятии в пользование имущества остались.

------------------------------------------------

Расходы на госбезопасность. В ценах 2003 года, то есть сопоставимых (фактор инфляции учтен)

* Госбезопасность определяется как комплекс мер по сохранению гостайны, обеспечению режима государственной границы, добыванию интересующей правительство информации за рубежом; обеспечение безопасности государственных деятелей и политиков, обеспечение общественной безопасности от стратегических угроз (терроризм и пр.). Поэтому в этот комплекс включены следующие ведомства: ФСО, ФСБ, Государственная фельдъегерская служба, СВР, ФСТЭК и их предшественники. А в предыдущие годы — ведомства, которые выполняли тогда эти функции, как, например, ФАПСИ.

Гг.

2006

2005

2004

2003

2002

2001

2000

1999

1998

1997

1996

1995

1994

Итог

115,2796

95,63304

85,2821

86,202

64,239

48,976

34,825

32,051

50,173

60,473

54,564

38,126

93,593

Idентификация

Как заполняют ваше досье Далее-->